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Sonia D’Angiulli commenta una sentenza della Corte di Giustizia UE per la rivista «Rifiuti»

Pubblicato su Rifiuti del 20/7/2020

Discariche “esistenti”: i maggiori oneri economici della post gestione trentennale sono a carico dei conferitori dei rifiuti

Il commento di Sonia D’Angiulli Avvocato in Roma

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Con sentenza del 14 maggio 2020 la Corte di Giustizia, chiamata ad interpretare la portata degli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31/Ce sulle discariche, al fine comprenderne la corretta trasposizione nel diritto interno avvenuta con gli articoli 15 e 17 del Dlgs 36/2003, ha ritenuto conforme alle disposizioni della direttiva l’interpretazione delle norme nazionali secondo la quale una discarica esistente ed in funzione alla data prevista per di recepimento di detta direttiva (16 luglio 2001) debba ritenersi assoggettata a tutti gli obblighi derivanti da quest’ultima. In particolare, quanto all’allungamento del termine di durata trentennale della post gestione (rispetto ad un termine più breve eventualmente previsto). Il che si porta dietro i connessi oneri economici che, in caso di aumento, devono comunque essere garantiti al gestore attraverso il prezzo del servizio pagato dai conferitori dei rifiuti, da determinarsi anche in relazione ai rifiuti già conferiti in lotti di discarica eventualmente già esauriti ma non definitivamente chiusi.

Premessa

Sonia-DAngiulli- LP Avvocati

La Corte di Giustizia con la sentenza 14 maggio 2020 nella causa C-15/19 chiamata ad interpretare la portata degli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31/Ce sulle discariche, al fine di consentire la corretta portata applicativa delle norme di recepimento (in specie gli articoli 15 e 17 del Dlgs 36/2003) ha ritenuto conforme alle disposizioni della direttiva l’interpretazione delle norme nazionali secondo le quali una discarica esistente ed in funzione alla data prevista per di recepimento di detta direttiva (16 luglio 2001), debba ritenersi assoggettata a tutti gli obblighi derivanti da quest’ultima, compresa l’estensione del periodo di post gestione per almeno 30 anni, senza che occorra distinguere la data in base alla quale i rifiuti sono stati abbancati né prevedere alcuna misura intesa a contenere gli effetti del maggiore impatto finanziario che tale proroga possa produrre in capo al detentore dei rifiuti.

I termini della vicenda

La domanda di pronuncia pregiudiziale trae origine in una controversia insorta tra A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente spa, responsabile del servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti urbani per il Comune di Roma (che da anni conferiva i rifiuti nella discarica di Malagrotta) e il Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri., gestore della discarica, in merito ai maggiori oneri connessi all’obbligo di quest’ultimo, insorto a seguito dell’adeguamento al Dlgs 36/2003, di assicurare la gestione successiva alla chiusura di detta discarica per un periodo di almeno 30 anni, invece dei 10 anni inizialmente previsti e contrattualizzati. Infatti, con lodo arbitrale del 2012, A.m.a. viene condannata a versare al Co.La.ri. l’importo di euro 76.391.533,29 a titolo di rimborso dei maggiori oneri per la post gestione estesa a 30 anni. Il lodo, impugnato da A.m.a, viene confermato dalla Corte d’appello di Roma sul presupposto che le disposizioni della direttiva 1999/31 fossero applicabili a tutte le discariche in esercizio al momento dell’entrata in vigore del Dlgs 36/2003 senza che rilevasse il tempo del conferimento dei rifiuti.

Ricorre nuovamente A.m.a e la Corte di Cassazione, nel fare propri i dubbi sollevati dalla difesa della ricorrente, si interroga sulla conformità al diritto europeo delle disposizioni nazionali (articoli 15 e 17 Dlgs 36/2003) come interpretate dalla Corte d’appello e solleva le seguenti questioni pregiudiziali:

  1. “Se risulti conforme agli articoli 10 e 14 [della direttiva 1999/31] l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare retroattivamente gli articoli 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003], attuativi in ambito domestico delle predette disposizioni [del diritto dell’Unione], con l’effetto di rendere incondizionatamente soggette agli obblighi così imposti, segnatamente nella parte in cui si stabilisce il prolungamento da dieci a trenta anni della gestione post operativa, le discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio.
  2. Se, in particolare, – in rapporto al contenuto precettivo degli articoli 10 e 14 [della direttiva 1999/31] che, rispettivamente, invitavano gli Stati membri ad adottare “misure affinché tutti i costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, nonché, per quanto possibile, quelli connessi alla costituzione della garanzia finanziaria o del suo equivalente di cui all’articolo 8, lettera a), punto iv), e i costi stimati di chiusura nonché di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti” e “misure affinché le discariche che abbiano ottenuto un’autorizzazione o siano già in funzione al momento del recepimento della presente direttiva possano rimanere in funzione”, risulti ad essi conforme l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare gli articoli 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003] alle discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio, quantunque nel dare attuazione agli obblighi così imposti, anche con riguardo a dette discariche, l’articolo 17 limiti le misure attuative alla previsione di un periodo transitorio e non rechi alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario discendente sul “detentore” dal prolungamento.
  3. Se, ancora, risulti conforme agli articoli 10 e 14 [della direttiva 1999/31] l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare gli anzidetti articoli 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003] alle discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio anche con riguardo agli oneri finanziari discendenti dagli obblighi così imposti e, segnatamente, dal prolungamento della gestione post-operativa da dieci a trenta anni, facendone gravare il peso sul “detentore” e legittimando in tal modo la modificazione in peius per il medesimo delle tariffe consacrate negli accordi negoziali disciplinanti l’attivitaà di smaltimento.
  4. Se, infine, risulti conforme agli articoli 10 e 14 [della direttiva 1999/31] l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare gli anzidetti articoli 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003] alle discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio anche con riguardo agli oneri finanziari discendenti dagli obblighi così imposti e, segnatamente, dal prolungamento della gestione post-operativa da dieci a trenta anni, ritenendo che – ai fini della loro determinazione – vadano considerati non solo i rifiuti conferendi a partire dall’entrata in vigore delle disposizioni attuative, ma anche quelli già conferiti precedentemente”.

 

ciclo rifiuti LP Avvocati 2Il percorso argomentativo della Corte

Le discariche “preesistenti” e le procedure di chiusura e gestione successiva alla chiusura: articoli 14 e 13 della direttiva Al fine di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal giudice remittente, la Corte di Giustizia rammenta che, sulla base del Considerando 25 della direttiva “solo le discariche già chiuse anteriormente alla data di recepimento della direttiva 1999/31 o, al più tardi, il 16 luglio 2001 non sono interessate dagli obblighi derivanti da tale direttiva in materia di chiusura.

Non è questo il caso della discarica di Malagrotta, la quale, come è pacifico tra le parti nel procedimento principale, era ancora in funzione a tale data” – (punto 35).

Tale discarica deve essere gestita come una discarica “preesistente” secondo la qualifica che ne deriva dall’articolo 14 della direttiva, in base al quale “(…) gli Stati membri dovevano adottare misure affinchè le discariche che avevano ottenuto un’autorizzazione o erano già in funzione alla stessa data potessero rimanere in funzione solo se i provvedimenti indicato in tale articolo fossero stati adottati con la massima tempestività e al più tardi entro il 16 luglio 2009 (sentenza del 25 febbraio 2016, Commissione/Spagna, C-454/14, non pubblicata, EU:C:2016:117, punto 35)” (punto 36).

Conclusivamente la Corte afferma “(…) che l’articolo 14 della direttiva 1999/31 non può essere interpretato nel senso che esso esclude le discariche preesistenti dall’applicazione di altre disposizioni della direttiva.” (punto 40) Le discariche esistenti devono adeguarsi alle disposizioni della direttiva 1 che introduce una serie di requisiti operativi e tecnici che devono essere osservati in fase di gestione operativa (compresa la fase della chiusura) e di gestione post operativa, destinata quest’ultima a durare sino a che l’Autorità ritenga che la discarica possa determinare un rischio per l’ambiente, ed almeno per un periodo minimo di 30 anni, come si ricava indirettamente dall’articolo 10 della direttiva.

A tal fine, rammenta il giudice europeo: “L’articolo 14, lettera c), (…) prevede in sostanza che, sulla base del piano di riassetto di una discarica approvato, le autorità competenti autorizzino i necessari lavori e stabiliscano un periodo di transizione per l’attuazione di tale piano, precisando che tutte le discariche preesistenti devono conformarsi ai requisiti stabiliti da detta direttiva, fatti salvi quelli di cui al suo allegato I, punto 1, entro il 16 luglio 2009 (sentenza del 25 febbraio 2016, Commissione/Spagna, C- 454/14, non pubblicata, EU:C:2016:117, punto 38).” (punto 39).

In altre occasioni la Corte europea ha peraltro precisato che le discariche che, alla data di entrata in vigore della direttiva, debbano essere dichiarate chiuse, il relativo procedimento dovrà essere conforme alle nuove norme europee e non alle norme preesistenti 2 . La discarica di Malagrotta, a seguito dell’approvazione, ai sensi dell’articolo 17 Dlgs 36/2003, del piano di adeguamento è a tutti gli effetti sottoposta alla disciplina prevista dalla direttiva (come recepita), anche per la fase di chiusura e gestione post-operativa (cfr. punti 41 e 46 della sentenza), quest’ultima “per il periodo minimo imposto dalla direttiva, vale a dire 30 anni, invece dei 10 anni inizialmente previsti.” (punto46).

I costi dello smaltimento dei rifiuti a carico dei conferitori: l’articolo 10 della direttiva L’articolo 10 della direttiva 1999/31 regola la materia di costi dello smaltimento in discarica, precisando che: “Gli Stati membri adottano misure affinchè tutti i costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, nonché, per quanto possibile, quelli connessi alla costituzione della garanzia finanziaria o del suo equivalente di cui all’articolo 8, lettera a), punto iv), e i costi stimati di chiusura nonché di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno 30 anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti. (…)”.

Nella sentenza in esame la Corte rammenta di avere già dichiarato in altre occasioni l’effetto precettivo diretto che l’articolo 10 pone a carico degli Stati membri, in termini non equivoci, quale obbligo di risultato senza alcuna condizione e senza imporre loro un metodo specifico per quanto attiene al finanziamento dei costi di discarica (punto 44) 3 ; obbligo che, pertanto, potrà essere assicurato, a scelta dello Stato membro, mediante una tassa, un canone o qualsiasi altra modalità (punto 52). Il precetto costituisce espressione del principio “chi inquina paga” (quale diretta derivazione delle direttive sui rifiuti), il quale implica che il costo dello smaltimento dei rifiuti debba gravare sui loro detentori (punto 51) 4 .

Conclusivamente il giudice europeo afferma che (…) in qualsiasi modo vi procedano, le normative nazionali che disciplinano le discariche devono garantire che tutti i costi di gestione di tali discariche gravino effettivamente sui detentori dei rifiuti che li depositano nelle discariche ai fini del loro smaltimento. In effetti, far gravare sui gestori tali oneri condurrebbe ad imputare ai medesimi i costi connessi allo smaltimento di rifiuti che non hanno prodotto essi stessi, ma di cui garantiscono semplicemente lo smaltimento nell’ambito della loro attività di prestatori di servizi (v., in tal senso, sentenza del 25 febbraio 2010, Pontina Ambiente, C-172/08, EU:C:2010:87, punti 37 e 38)” (punto 53).

ciclo rifiuti LP AvvocatiCi sia consentito evidenziare che il legislatore comunitario era ben consapevole, già in sede di redazione della direttiva 1999/31, che la fase di chiusura e di gestione post operativa potessero subire delle variazioni rispetto le previsioni gestionali e finanziarie inizialmente previste. Né fornisce evidenza l’articolo 9 della direttiva, laddove, declinando il contenuto dell’autorizzazione della discarica, precisa (lettera c) che l’autorizzazione deve contenere tra l’altro “(…) le prescrizioni provvisorie per le operazioni di chiusura e di gestione successiva alla chiusura” e, al contempo, l’articolo 10 riferisce di costi “stimati” per la fase di chiusura e gestione successiva alla chiusura.

La gestione post operativa dei lotti esauriti ed i relativi oneri finanziari La Corte di giustizia esamina l’ulteriore profilo, oggetto di rinvio pregiudiziale, ossia quello se l’adeguamento agli oneri di post gestione trentennale debba in sostanza riguardare solo la parte di discarica interessata dall’attuale conferimento dei rifiuti oppure considerarsi esteso a tutta la discarica, ossia anche ad eventuali lotti già esauriti in quanto non più destinati al conferimento dei rifiuti al momento del recepimento della direttiva con il Dlgs 36/2003. A tal proposito il giudice europeo rileva che “(…) la direttiva 1999/31 non prevede un’applicazione differenziata di detti obblighi a seconda che i rifiuti siano stati conferiti e abbancati prima o dopo la scadenza del termine di recepimento di tale direttiva, né in base all’area di stoccaggio di tali rifiuti all’interno della discarica. Come risulta dal tenore letterale dell’articolo 10 di detta direttiva, l’obbligo di gestione successiva alla chiusura di una discarica per un periodo di almeno 30 anni concerne, in termini generali, lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti in tale discarica” (punto 47).

“Di conseguenza, si deve considerare che l’obbligo di assicurare la gestione successiva alla chiusura di una discarica per un periodo di almeno 30 anni, quale previsto all’articolo 10 della direttiva 1999/31, si applica a prescindere dal momento in cui i rifiuti sono stati destinati alla discarica. Tale obbligo riguarda quindi, in linea di principio, la discarica di cui trattasi nel suo insieme.” (punto 49). L’assunto consente alla Corte di superare l’obiezione di A.m.a, condivisa dal giudice remittente, in base alla quale il principio della certezza del diritto e di irretroattività della legge sarebbero violati dalla proroga trentennale del periodo di post gestione dei rifiuti (rispetto il termine decennale contrattualmente previsti), che prescinda dalla data in cui i rifiuti sono stati abbancati, senza prevedere alcuna limitazione dell’impatto finanziario sul detentore.

La Corte precisa sostanzialmente che non si tratta di una applicazione retroattiva della norma (esclusa dal considerando 25) ma “(…) essa costituisce, nei confronti sia del gestore di tale discarica sia del detentore dei rifiuti in essa depositati, un’ipotesi di applicazione di una nuova norma agli effetti futuri di una situazione sorta in vigenza della norma precedente” (punto 58).

La coerenza degli articoli 17 e 15 del Dlgs 36/2003 con gli articoli 14 e 10 della direttiva Le motivazioni esposte dalla Corte di Giustizia confermano, pertanto, la corretta applicazione (coerente con il diritto già comunitario) degli articoli 15 e 17 del Dlgs 36/2003 percorsa dalla Corte d’appello di Roma nel confermare il lodo arbitrale del 2012 tra A.m.a. e Co.La.Ri. Gli articoli 15 e 17 del Dlgs 36/2003 (che recepiscono rispettivamente gli articoli 10 e 14 della direttiva), in realtà sono stati oggetto di valutazione anche da parte del giudice nazionale, il quale si era già espresso in linea con l’attuale Corte di Giustizia. In specie, l’articolo 17 ha imposto, nei termini prescritti, la presentazione di un piano di adeguamento da parte dei gestori di tutte le discariche già autorizzate al momento del recepimento della direttiva, alle nuove disposizioni, comprendendo pertanto anche le fasi di post-gestione.

Già il Consiglio di Stato (sentenza 1ottobre 2015, n. 4595) risolvendo una questione relativa all’adeguamento delle garanzie finanziarie da prestare per una discarica, laddove il ricorrente lamentava di non riuscire a recuperare i costi stante il breve lasso di tempo sino alla fine dei conferimenti dei rifiuti in discarica, così si è espresso: “7.2.1. Va, infatti, rilevato che la questione relativa all’applicazione temporale della disciplina contenuta nel Dlgs 36/2003 è già stata vagliata da questa Sezione con la pronuncia n. 1662/2014, che ha ritenuto la disciplina de qua applicabile anche alle discariche già autorizzate precedentemente all’entrata in vigore della stessa”.

Dopo aver rammentato il contenuto dell’articolo 17 Dlgs 36/2003, lo stesso Giudice prosegue: “Il legislatore è chiaro nel prevedere in capo ai titolari di discariche autorizzate alla data di entrata in vigore della novella, ossia il 27 marzo 2003, un obbligo di presentazione di un piano di adeguamento, che contenga necessariamente le garanzie finanziarie. (…) Tale prestazione, lungi dall’essere espressione di una facoltà da parte dell’originaria ricorrente, risultava dovuta sulla base delle citate disposizioni, in quanto diretta espressione del principio di precauzione, teso ad evitare di riversare in capo alla collettività i costi ed i rischi della chiusura di un impianto non adeguabile.

Né può trarsi argomento dalla circostanza che vi sarebbe stato un breve periodo tra il momento di entrata in vigore della nuova normativa e quella di cessazione dell’attività, tale da non consentire il recupero dei costi per le garanzie finanziarie, poiché deve considerarsi a tal fine il più ampio periodo dell’intera efficacia dell’autorizzazione.”

Anche sull’articolo 15 del Dlgs 36/2003, che disciplina i costi dello smaltimento in discarica, si è pronunciato il giudice di legittimità (cassazione penale, sentenza n. 54523/2016) ritenendo destituita di fondamento proprio la tesi denunciata dal ricorrente della violazione degli articoli 15 e 17 del Dlgs 36/2003 sul presupposto che, cessati i conferimenti dei rifiuti al momento dell’entrata in vigore del decreto 36/2003, non potevano esigersi gli obblighi di adeguamento al più lungo termine di post-gestione, stante l’impossibilità di recuperare i relativi costi, come previsto dall’articolo 15 Dlgs cit.

La Cassazione ha ritenuto: “(…) Al riguardo, è sufficiente (…) evidenziare che le previsioni degli articoli 15 e 17 cit. relativi alla disciplina dei costi di gestione, non elidono gli obblighi previsti nell’articolo 12 cit. per la fase di chiusura della discarica che il ricorrente ha disatteso. Infine, deve ritenersi che sulla disciplina ambientale si è pronunciata la Corte di giustizia con la sentenza nella causa (C-534-13) nella quale, sulla domanda pregiudiziale sollevata dal Consiglio di Stato, ha ritenuto conforme alla direttiva 2004/35/Ce, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, la normativa nazionale, con riferimento agli obblighi del proprietario in ordine alla messa in sicurezza e alla bonifica di un sito inquinato, fondata sul principio ‘chi inquina paga’”.

Alcune riflessioni conclusive

A questo punto si pone una riflessione laddove, come nel caso in esame, vi siano altre situazioni analoghe di discariche “preesistenti” sul territorio nazionale che, in forza dell’adeguamento al termine trentennale di post gestione abbiano cessato l’operatività (ossia il ricevimento dei rifiuti) ma non abbiano ancora reintegrato le risorse finanziarie necessarie per la copertura trentennale della post gestione con oneri a carico dei soggetti conferitori ovvero, diverso caso, abbiano visto aumentare i costi della fase post-operativa rispetto a quelli inizialmente stimati nel piano finanziario (già remunerati con il prezzo dei rifiuti conferiti). Una attenta riflessione, indotta dai principi enunciati dalla Corte di giustizia con la sentenza in esame, in ordine alla portata applicativa dell’articolo 10 della direttiva (che non prevede metodi specifici di copertura dei costi) e confermati dal Consiglio di Stato (circa la recuperabilità dei costi anche se cessati i conferimenti – sentenza n. 4595/2015) induce a ritenere non condivisibile la tesi secondo la quale i costi “stimati” per la fase post operativa debbano essere remunerati dagli utenti del servizio solo in costanza dei conferimenti. Il problema si pone in modo particolare per le discariche di rifiuti urbani, a servizio di un numero determinato di Comuni e che consentono la chiusura del cerchio del servizio integrato dei rifiuti urbani. Appare quindi coerente, con gli assetti normativi e giurisprudenziali esaminati, sostenere che i Comuni possano continuare a pagare, al gestore della discarica, una tariffa “rimodulata”, anche dopo la cessazione dei conferimenti, per garantire al gestore la remunerazione degli eventuali costi aggiuntivi dovessero determinarsi relativamente alla fase di post-gestione (rispetto la quota parte già versata per il post-mortem in costanza dei conferimenti). Ciò in quanto anche la fase di gestione post-operativa deve essere considerata come una fase del servizio di gestione dei rifiuti urbani di cui i Comuni conferitori “godono” a tutti gli effetti, nell’essere garantiti circa la massima tutela per l’ambiente dai rischi che potrebbero derivarne da un non corretto o adeguato controllo della discarica dopo la chiusura.

NOTE

  1. Obbligo di adeguamento che viene escluso solo per i requisiti di ubicazione della discarica di cui all’Allegato 1, punto 1 (cfr. considerando 26).
  2. Sentenza 21 marzo 2019, causa C-498/17; sentenza 9 aprile 2014, causa C-225/13.
  3. Infatti, già nella sentenza del 24 maggio 2012, C-97/11, nell’affermare la diretta esigibilità della portata precettiva dell’articolo 10 della direttiva, nonché degli articolo 1 3 della direttiva 2000/35 (in materia di interessi creditori) le cui disposizioni si impongono a tutte le autorità degli Stati membri (ai giudici nazionali ma anche a tutti gli organi amministrativi e le autorità decentrate – punto 38), la Corte rafforza gli effetti da esso derivanti, ammettendo che “(…) Le somme dovute al gestore di una discarica da parte di un’amministrazione locale che abbia depositato rifiuti nella discarica stessa, come quelle dovute a titolo di rimborso del tributo, ricadono nella sfera di applicazione della direttiva 2000/35, conseguendone che il gestore può esigere interessi in caso di mora nel pagamento di dette somme imputabili all’amministrazione locale interessata (v., in tal senso, sentenza Pontina Ambiente, cit., punto 48)” (punto 37).
  4. Già con sentenza del 16 luglio 2009 C-254/08 la Corte, analizzando proprio la figura del “detentore” dei rifiuti e della sua responsabilità nel sostenere il costo di smaltimento dei rifiuti urbani, ebbe a precisare che “Quanto al finanziamento dei costi di gestione e smaltimento dei rifiuti urbani, trattandosi di un servizio fornito collettivamente ad un complesso di ‘detentori’, gli Stati membri sono tenuti, in forza dell’articolo 15, lettera a), della direttiva 2006/12, a far sì che, in linea di principio, tutti gli utenti di tale servizio, in quanto ‘detentori’ ai sensi dell’articolo 1 della medesima direttiva, sopportino collettivamente il costo globale di smaltimento dei rifiuti di cui trattasi” (punto 46).